Aktivitäten der OECD/G20-Staaten

BEPS-Aktionsplan sowie Besteuerung ‎internationaler Geschäftsaktivitäten

Global network background. World map point, international meaning. Vector illustration
© Maksim Pasko / fotolia

Nachdem die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (english Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) Anfang Oktober 2015 ihre insgesamt 15 Vorschläge zur Einschränkung der legalen Steuerplanung vorgelegt hatte, wurden diese von den Staats- und Regierungschefs der 20 stärksten Wirtschaftsnationen auf dem G20-Gipfel am 16. November 2015 gebilligt.

Bereits bei ihrem Treffen am 19./20. Juli 2013 hatten sich die G20-Finanzminister auf einen Aktionsplan gegen Gewinnkürzungen und Gewinnverlagerungen multinational tätiger Unternehmen (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) geeinigt. Damit hat nun der sogenannte Post-BEPS-Prozess begonnen, also die Umsetzung ‎eines Teils der Vorschläge in nationales Recht.‎

Der bisherige Aktionsplan der OECD besteht aus 15 Bereichen:

  • Lösung der mit der digitalen Wirtschaft verbundenen Besteuerungsprobleme (E-Commerce)
  • Maßnahmen gegen hybride Gesellschaften und Finanzinstrumente
  • Stärkung der Vorschriften zur Hinzurechnungsbesteuerung
  • Begrenzung der Erosion der Bemessungsgrundlage durch Abzug von Zinsen und sonstigen finanziellen Aufwendungen
  • Wirksamere Bekämpfung steuerschädlicher Praktiken unter Berücksichtigung von Transparenz und Substanz
  • Verhinderung des Missbrauchs von Doppelbesteuerungsabkommen
  • Maßnahmen gegen die künstliche Umgehung von Betriebsstätten
  • Gewährleistung der Übereinstimmung zwischen Verrechnungspreisen und Wertschöpfung – immaterielle Wirtschaftsgüter
  • Gewährleistung der Übereinstimmung zwischen Verrechnungspreisen und Wertschöpfung – Risiken und Kapital
  • Gewährleistung der Übereinstimmung zwischen Verrechnungspreisen und Wertschöpfung – sonstige risikoreiche Transaktionen
  • Entwicklung von Methoden zur Erfassung und Analyse von BEPS-Daten und Gegenmaßnahmen
  • Verpflichtung von Steuerpflichtigen zur Offenlegung ihrer aggressiven Steuergestaltungen
  • Überprüfung der Verrechnungspreisdokumentation
  • Effizientere Ausgestaltung von Mechanismen zur Streitbeilegung zwischen verschiedenen Staaten (Schiedsverfahren, Verständigungsverfahren)
  • Entwicklung eines multilateralen Instruments zur Umsetzung der Maßnahmen des Aktionsplans

Die Punkte des Aktionsplans sind zum Teil miteinander verknüpft und erfordern deshalb entsprechend abgestimmte Lösungsansätze. Die zentralen Anliegen des Plans lassen sich aus Sicht der deutschen Bundesregierung – jedenfalls nach Verlautbarungen eines Vertreters des Bundesfinanzministeriums – auf folgende Eckpunkte herunterbrechen:

  • Die Wertschöpfung soll dort versteuert werden, wo sie stattfindet.
  • Neben der Vermeidung der internationalen Doppelbesteuerung ist auch die Vermeidung der doppelten Nichtbesteuerung sicherzustellen.
  • Für die Besteuerung digitaler Geschäfte (E-Commerce) sind im internationalen Steuerrecht von der Verwaltung vollziehbare rechtliche Anknüpfungspunkte zu entwickeln.

Einige Staaten haben bereits erste Gesetzesvorschläge vorgelegt. Für Deutschland hat das Bundesfinanzministerium (BMF) einen Gesetzentwurf für Ende des ersten Quartals 2016 angekündigt. Das ‎ist auch nötig, da beispielsweise die Pflicht zur Einführung einer länderspezifischen ‎Berichterstattung (englisch: Country-by-country Reporting,‎ CBCR) bereits für Steuerjahre wirksam werden soll, die am oder ‎nach dem 1. Januar 2016 beginnen. Weil für die Einreichung eine Frist von 12 Monaten ab dem Ende des Kalenderjahres gewährt werden soll, resultiert daraus eine erstmalige Abgabeverpflichtung per 31. Dezember 2017 für das Jahr 2016, sofern das Wirtschaftsjahr dem Kalenderjahr entspricht. Insgesamt soll "Post-BEPS" bis 2020 laufen. In ‎dieser Zeit will die OECD die nationalen Umsetzungsprozesse überwachen.‎

Nicht alle OECD-Vorschläge sind gleich verbindlich. Es gibt drei Gruppen: erstens ‎Mindeststandards, die die Mitgliedstaaten nicht unterschreiten dürfen. Dazu gehören ‎die Vorschläge 5 (schädliche Steuer-praktiken), 6 (Abkommensmissbrauch), 13 ‎‎(Transferpreissystem und steuerliches Country-by-country Reporting) und 14 ‎‎(Streitbeilegungsverfahren). Die zweite Gruppe bilden bestehende Standards, die nun ‎erhöht werden sollen. Das erstreckt sich auf die beiden Bereiche OECD-Transferpreisrichtlinien und OECD-Musterabkommen. In der dritten Gruppe schließlich werden Best practices zusammengefasst. Das betrifft die Aktionspunkte 2, 3, 4 und 12.

Die länderbezogene Berichterstattung (CBCR) soll den nationalen Steuerverwaltungen ein umfassenderes Bild von den wirtschaftlichen Aktivitäten multinationaler Unternehmen geben. Eine Gesetzgebung gegen das "treaty shopping" bzw. den Abkommensmissbrauch soll z. B. verhindern, dass Tochtergesellschaften in Staaten mit aus Sicht der Konzernmutter günstigen Doppelbesteuerungsabkommen dazu genutzt werden, um die Steuerlast im Staat einer Investition zu senken. Die Abwehrgesetze gegen schädliche Steuerpraktiken wenden sich gegen zu geringe Steuern auf Gewinne aus der Verwertung geistigen Eigentums. Vorschlag 14 schließlich soll das Verfahren zur endgültigen Verständigung zwischen Staaten, die dasselbe Steuersubstrat besteuern wollen, verbindlicher machen als bisher.

Besteuerung internationaler Geschäftstätigkeiten

Die OECD hatte im Rahmen der 15 Aktionspunkte des BEPS-Projektes auch die Besteuerung digitaler Geschäftsaktivitäten (Aktionspunkt 1) thematisiert. Bei Veröffentlichung der Abschlussberichte im Oktober 2015 konnte jedoch kein abschließendes Ergebnis erzielt, sondern nur eine erste Problembeschreibung vorgenommen werden. Es wurde eine Arbeitsgruppe (Task Force on the Digital Economy – TFDE) beauftragt, die Arbeiten fortzusetzen und im Jahr 2020 einen finalen Abschlussbericht mit konkreten Empfehlungen und Maßnahmen zu veröffentlichen. Das Projekt ist jedoch über den Kreis der ursprünglich beteiligten OECD/G20-Staaten hinausgewachsen, so dass nun die Finanzverwaltungen von aktuell 135 Staaten die Arbeiten im sog. Inclusive Framework vorantreiben.

Mit der im Februar 2019 gestarteten öffentlichen Konsultation „Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy“ wurde erstmals das sog. „Zwei-Säulen-Modell“ (Two Pillar-Model) vorgestellt, welches neben einer Neuordnung der Gewinnzuordnungsregeln (Pillar 1) bei digitalen Geschäftsmodellen zudem die Einführung einer weltweiten effektiven Mindestbesteuerung (Pillar 2) vorsieht. Zu den von der OECD hierzu jeweils durchgeführten Konsultationen hat die IHK-Organisation, vertreten durch den Deutschen Industrie- und Handelskammertag e.V. (DIHK), jeweils Stellung genommen.

Internationale Neuverteilung von Besteuerungsrechten (Pillar 1)

Mit der ersten Säule (Pillar 1, „revised profit allocation and nexus rules“) wurden neue Lösungsansätze hinsichtlich einer Neuverteilung der Besteuerungsrechte bei internationalen Geschäftstätigkeiten von Unternehmen vorgestellt, welche im Ergebnis eine höhere Gewinnzuweisung an Kunden- und Absatzmarktstaaten vorsehen. Hintergrund ist, dass insbesondere Schwellen-, Entwicklungs- und die BRICS-Staaten mit großen Nutzer-/Kundenmärkten die bislang geltenden Gewinnzuordnungsregelungen (Sitz/ physische Betriebstätte) als unbefriedigend erachten. Gleiches gilt auch für Frankreich und Deutschland, welche geltend machen, dass insbesondere US-amerikanische Internetkonzerne (wie z. B. "GAFA" - Google, Amazon, Facebook, Apple) angesichts der erheblichen Umsätze mit französischen und deutschen Kunden zu wenig Ertragsteuern entrichten.

In einer öffentlichen Konsultation vom 9. Oktober 2019 zu Pillar 1 wurde vorgeschlagen, bei sog. "Consumerfacing businesses" oberhalb einer Unternehmensgröße von z. B. 750 Mio. Konzernumsatz dem Endkundenstaat ein Besteuerungsrecht zuzuerkennen. Mit einem sog. "threetier mechanism" soll zum einen - ein Amount A (d. h. ein fiktiver Übergewinn) auf Basis konsolidierter Finanzdaten dem Absatzstaat zugewiesen werden. Zugleich sollen Vertriebs- und Marketingaktivitäten mit höheren Beträgen im Kundenstaat erfasst werden, als sich durch die transaktionsbezogenen Verrechnungspreise nach dem Fremdvergleichsgrundsatz (arm’s length principle) ergeben [Amount B und Amount C].

In der Stellungnahme der IHK-Organisation vom 12. November 2019 – die auch in Englisch verfügbar ist – wird darauf hingewiesen, dass insbesondere Marktstaaten am Gewinn von Unternehmen partizipieren möchten, welche Leistungen an Abnehmer/User im betreffenden Marktstaat erbringen. Dabei ist jedoch zu hinterfragen, in welcher Form tatsächlich eine Wertschöpfung durch Kunden vorliegt, die eine anteilige Unternehmensgewinnbesteuerung rechtfertigt. Die bisherigen OECD-Standards basieren gerade nicht auf einem solchen Ansatz.

Geprüft werden müsse auch, wie eine Änderung der internationalen Besteuerungssystematik zum bisherigen System der Umsatzbesteuerung passt und ob das Interesse des Kundenstaates nicht besser im Rahmen der Umsatzsteuer/VAT abgebildet werden kann. Der im Konsultationsdokument vorgeschlagene "three-tier approach" begegne erheblichen Bedenken.

Einführung einer globalen Mindestbesteuerung (Pillar 2)

Mit der zweiten Säule (Pillar 2, „Global Anti-Base Erosion Proposal“, GloBE)‎ soll eine weltweite Mindestbesteuerung eingeführt werden. Die Arbeiten wurden maßgeblich von Deutschland und Frankreich initiiert, welche als Hochsteuerländer einen erheblichen Aufkommensverlust durch die geänderten Gewinnverteilungsmechanismen nach Pillar 1 befürchten. Mit der nunmehr vorgeschlagenen zusätzlichen Besteuerung von Unternehmensaktivitäten in niedrig besteuernden Ländern könnten zusätzliche Steuereinnahmen generiert und Anreize zu Aktivitätsverlagerungen minimiert werden.

Noch vor Ende der Konsultation zu Pillar 1 hat die OECD eine weitere öffentliche Konsultation am 8. November 2019 zu Pillar 2 eingeleitet.

Die Vorschläge zu Säule 2 weist vier verschiedene Merkmale auf, die zahlreiche Auswirkungen auf die bestehende Steuersystematik und fiskalpolitische Implikationen mit sich führen werden:

1. eine sog. „Income-inclusion Regelung, die es einem Land erlaubt, bestimmte ausländische Einkünfte in seine Steuerbemessungsgrundlage aufzunehmen, wenn diese unterhalb eines Mindestsatzes besteuert werden;

2. eine sog. „under-taxed payment Regelung“, die es einem Land ermöglicht, einen steuerlichen (Betriebsausgaben-)Abzug zu versagen oder eine Quellensteuer zu erheben, wenn diese Zahlungen beim Empfänger nicht oder unterhalb eines Mindeststeuersatzes besteuert werden;

3. eine sog. „switch-over Regelung“, die es einem Land erlaubt, steuerliche Vorteile aus einem DBA für solche Niederlassungen/ Betriebsstätten abzuändern, wenn deren Besteuerung unterhalb eines Mindeststeuersatzes erfolgt;

4. eine sog. „subject-to-tax Regelung“ für solche Einkommensbestandteile, wenn Zahlungen im Verhältnis zum Mindestsatz unterbesteuert sind.

Die Vorschläge lehnen sich gedanklich an die US-Regelungen des Tax Cuts and Jobs Act (TCJA) zur "Global Intangible Low Tax Income" (GILTI) und der "Base Erosion and Anti-Abuse Tax" (BEAT) an, welche mit Wirkung zum 1. Januar 2018 verabschiedet wurden. Ziel des OECD-Vorschlages ist es, den Wettlauf der Staaten bei den Körperschaftsteuersätzen nach unten zu beenden.

Die IHK-Organisation hat ebenfalls zu diesem, für die Unternehmen und dem deutschen Fiskus wichtigen Themenkomplex am 2. Dezember 2019 ‎Stellung genommen. Die Stellungnahme ist auch in Englisch verfügbar.

Darin wird darauf hingewiesen, dass die technische Komplexität der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erheblichen Anwendungsproblemen in der Praxis führen und zwangsläufig Streitverfahren auslösen wird. Schon jetzt lässt sich absehen, dass die Verteilungskämpfe zwischen Markt-/Kundenstaaten und Produktionsstaaten einerseits und Hoch- und Niedrigsteuerstaaten andererseits letztlich auf dem Rücken der Unternehmen ausgetragen werden und diese mit Doppelbesteuerungen rechnen müssen.

Die OECD beabsichtigt, bis Ende Januar 2020 die aus den Konsultationen gewonnenen Erkenntnisse in einem Leitlinienpapier zusammenzufassen, um dann in die weiteren Detailarbeiten einzutreten.

Das Bundesfinanzministerium hat FAQs zumOECD-Aktionsplan und zum Abschluss des
BEPS-Projekts zusammengestellt.